Ustavna žalba značajan je mehanizam za zaštitu ljudskih prava i sloboda u Crnoj Gori bez obzira na činjenicu što se veliki broj njih odbacuje na Ustavnom sudu zbog nedopuštenosti, neblagovremenosti ili nestručnog i neargumentovanog objašnjenja povrede ljudskog prava stranke kazala je Pobjedi Predsjednica Ustavnog suda Desanka Lopičić.
Ona kaže i da se zbog velikog broja ustavnih žalbi Ustavni sud udaljio od svoje klasične nadležnosti apstraktne konrole ustavnosti zakona. Lopičić za Pobjedu govori i o stavu Suda kome pripada poslanički mandat poslaniku ili stranci, ali i o zahtjevima narodnih zastupnika za ocjenu ustavnosti zakona za koje su par mjeseci ranije glasali u parlamentu.
POBJEDA: Kolikoje ustavna žalba djelotvorno pravno sredstvo?
LOPIČIĆ: Ocjenu djelotvornosti ustavne žalbe u pravnom sistemu Crne Gore, u smislu člana 13 Evropske konvencije, jedino može dati Evropski sud za ljudska prava u Strazburu. Dosadašnja praksa pokazuje, da taj sud ustavnu žalbu generalno nikada neće proglasiti djelotvornim domaćim pravnim sredstvom, već samo u odnosu na pojedina konvencijska prava. Stav tog suda je da je pravni lijek djelotvoran samo ako je dostupan, dovoljan i izvjestan, ne samo u teorijskom nego i u praktičnom smislu i efikasan kako u zakonu tako i u praksi, imajući u vidu individualne okolnosti konkretnog predmeta.
POBJEDA: Je li se Evropski sud do sada o izjašnjavao?
LOPIČIĆ: Evropski sud je ocjenjujući povredu prava na suđenje u razumnom roku u predmetima Milić, Mijušković, Boucke … protiv Crne Gore utvrdio da je ustavna žalba nedjelotvorno pravno sredstvo zbog toga što u postupku pred Ustavnim sudom, normativno nije bila obezbijeđena njegova zaštita. Ocijenio je i da Zakonom o Ustavnom sudu nije bila propisana zaštita pro tiv povreda prava učinjenih radnjom, već samo pojedinačnim aktom, kao ni mogućnost ubrzanja postupka. Novim Zakonom o Ustavnom sudu zaštita tog prava obezbijeđena je u skladu s jurisdikcijom Evropskog suda što će, nadam se, doprinijeti djelotvornosti ustavne žalbe. Značajan, pomak u odnosu na postupanje Ustavnog suda u odnosu na ustavno i konvencijsko pravo kojim se garantuje sloboda izražavanja, Evropski sud je izrazio u novijoj odluci, Ćapin protiv Crne Gore od 4. novembra 2014. godine, konstatujući „da je Ustavni sud našao da je povrijeđena sloboda izražavanja podnosioca predstavke po članu 10. Konvencije čime je priznata povreda na koju se podnosilac predstavke žalio i djelotvorno ispunjen prvi uslov predviđen sudskom praksom Suda“.
POBJEDA: Svjedoci smo da se podnosi veliki broj ustavnih žalbi i da se isto tako veliki broj njih odbacuje. Zaštoje to tako?
LOPIČIĆ: To ukazuje na ozbiljan problem na strani onih koji pišu, odnosno podnose ustavne žalbe. Analizirajući dostavljene ustavne žalbe, može se zaključiti da su gotovo sve one u sadržajnom smislu pisane kao da je riječ o sudskoj ili upravnoj žalbi, odnosno o reviziji u parničnom postupku. U njima nema stručne i argumentovane elaboracije povrede ljudskog prava stranke. Terminologija koja se koristi u ustavnoj žalbi slična je ili gotovo identična žalbi koja se koristi pred redovnim sudom, a ne specifičnoj terminologiji koja je svojstvena zaštiti ljudskih prava. Međutim, u tim predmetima Ustavni sud mora sprovesti ustavnosudski postupak koji podrazumijeva sve radnje kao u predmetima u kojima Sud meritorno odlučuje.
POBJEDA: A kada žalbu podnose advokati?
LOPIČIĆ: Ako zanemarimo ustavnu žalbu koju sastavlja i podnosi neuka stranka, čini se da advokati, koji po prirodi svoga zanimanja moraju pružati stručnu pravnu pomoć svojim strankama, još uvijek, nažalost, nijesu savladali razliku između redovnih i vanrednih pravnih sredstava, s jedne strane, i ustavne žalbe kao posebnog pravnog sredstva za zaštitu ustavnih prava, s druge strane.
POBJEDA: Koji su najčešći razlozi odbacivanja ustavnih žalbi?
LOPIČIĆ: Najčešće je to nepostojanje procesnih pretpostavki za odlučivanje Ustavnog suda neblagovremenost, nedopuštenost, nepostojanje aktivne legitimacije podnosioca i drugih. Takođe, jedan od razloga za odbacivanja ustavne žalbe je navođenje i ukazivanje na povrede prava koja nijesu ustavna i konvencijska, odnosno ne navođenje tih prava uopšte. Iz tih razloga Ustavni sud je u toku 2014. godine, od 743 riješene ustavne žalbe odbacio 460, odnosno 61,91 odsto od ukupno riješenih ustavnih žalbi. Taj procenat u drugim državama je znatno veći. Savezni Ustavni sud Njemačke odbacuje preko 90 odsto svih ustavnih žalbi, dok Ustavni sud Hravtske, kao sud koji djeluje u sličnim tranzicijskim usloviima, odbacuje prosječno 85 odsto svih primljenih ustavnih žalbi. Evropski sud, takođe, odbacuje ili briše sa liste oko 95 odsto svih primljenih zahtjeva.
POBJEDA: Ako se ima u vidu brojnost žalbi koje se razmatraju na svakoj sjednici Ustavnog suda, mogu li sudije efikasno odlučivati po njima?
LOPIČIĆ: Zbog velikog broja ustavnih žalbi Ustavni sud se udaljio od svoje klasične nadležnosti apstraktne konrole ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i opštih akata. Evidentno je da je institut ustavne žalbe, nakon uvođenja, postao značajan mehanizam zaštite ljudskih prava i sloboda u Crnoj Gori. To su predmeti u kojima Ustavni sud utvrđuje eventualnu povredu prava i slobode učinjenih pojedinačnim aktom, radnjom ili nepostupanjem državnog organa, pravnog lica ili drugog subjekta koji vrši javna ovlašćenja. Radi se o pojedinačnim slučajevima, životnoj priči običnog čovjeka. Najveći broj izjavljenih ustavnih žalbi odnosi se na povrede svojinskih prava i prava iz radnog odnosa, prava na ličnu slobodu. Moram ukazati da se veliki broj ustavnih žalbi odnosi na privatno-pravne, imovinske sporove, odnosno sporove koji nijesu vezani isključivo za državu. Ti predmeti, u suštini, nijesu ,,pravi“ ustavnosudski predmeti. Područje ,,pravih“ ustavnosudskih predmeta, su predmeti u kojima je država intervenisala ili je na neki način učinila povredu.
POBJEDA: Kakva je veza između ustavnih žalbi i podnesaka Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu?
LOPIČIĆ: Ustavni sud i Evropski sud, u načelu, rade isti posao. Naime, Evropski sud kao međunarodni sud ocjenjuje postojeće standarde zaštite prava građana uključujući i normativni okvir određene države u odnosu na Evropsku konvenciju. To isto radi Ustavni sud na nacionalnom nivou, u odnosu na Ustav i potvrđene i objavljene međunarodne ugovore. Njihova uloga u zaštiti ljudskih prava i sloboda je supsidijarna. Načelo supsidijarnosti u odnosu na Evropski sud podrazumijeva da sudsku zaštitu konvencijskih prava pred tim sudom građanin može ostvariti, samo ako je prethodno iscrpio sva pravna sredstva koja su podnosiocu zahtjeva bila na raspolaganju i koja su dostupna i djelotvorna u državi ugovornici. Praksa Evropskog suda jasno pokazuje da se taj sud postepeno pretvara u evropski ustavni sud, pri čemu se za Konvenciju sve češće ističe da je ustavni instrument evropskog javnog poretka.
POBJEDA: Je li Ustavni sud zauzimao stav o tome kome pripada poslanički mandat partiji ili poslaniku, ako se ima u vidu dezintegracija političkih stranaka i pojava takozvanih nezavisnih poslanika?
LOPIČIĆ: Ustavni sud je još 2004. godine, ukinuo odredbu člana 101 stav 1 tačka 7 Zakona o izboru odbornika i poslanika kojom je bilo propisano da odborniku, odnosno poslaniku prestaje mandat prije isteka vremena na koje je izabran prestankom članstva u političkoj stranci sa čije liste je izabran. Ustavni sud je ocijenio da uređivanje prestanka mandata na način kako je to propisano navedenom odredbom Zakona, nije bilo saglasno s tada važećim Ustavom, jer je zakonodavac, na posredan način izmijenio Ustavom određeni slobodni mandat dajući mu karakter imperativnog mandata. Naime, Ustavni sud je u tom predmetu utvrdio po vredu tri osnovna ustavna principa koja se odnose na status poslanika: da poslanici predstavljaju građane, da se poslanici opredjeljuju i glasaju prema sopstvenom uvjerenju i da ne mogu biti opozvani. Treba napomenuti da je odredbom člana 77 stav 3 Ustava iz 1992. godine, bio ustanovljen i zajemčen slobodan mandat poslanika, a tu garanciju sadrži i Ustav iz 2007. godine (član 85 stav 1).
POBJEDA: To pitanjeje, međutim, bez obzira na odluku Suda, idalje veoma aktuelno.
LOPIČIĆ: Isključenja i prelasci iz političkih stranaka odnosno koalicija, a time i sporenja „o vlasništvu” nad mandatima poslanika, ne prestaju, ni nakon 11 godina od donošenja navedene odluke Ustavnog suda. Slobodan poslanički mandat, kao jedan od najvažnijih principa „doktrine o savremenoj parlamentarnoj demokratiji” predmet je teorijske rasprave u ustavnoj praksi pojedinih evropskih država. U nekim od ovih država imperativni mandat je ustavom zabranjen, tako što se izričito utvrđuje da je „svaki imperativni mandat ništavan” (Francuska, Bugarska) ili da poslanici nijesu vezani nalozima i uputstvima, odnosno imperativnim mandatom (Njemačka, Austrija, Italija, Španija, Grčka, Belgija, Danska, Finska i dr). Nema sumnje da je slobodan mandat imanentno svojstvo poslaničkog mandata u većini evropskih zemalja.
Za sedam mjeseci podneseno 680 ustavnih žalbi
POBJEDA: Očekujete li, s obzirom na trendove iz prethodnih godina, povećanje broja ustavnih žalbi?
LOPIČIĆ: Napominjem da je Ustavni sud u novom sastavu, konstituisan i počeo sa radom 15. januara prošle godine i da se suočio sa velikim brojem zaostalih, kao i prilivom novih predmeta, tako da je u 2014. godini, u radu imao ukupno 3.088 predmeta. Sud je uz dodatno angažovanje svih zaposlenih kao i kroz nove oblike organizacije i unapređenja rada uspio da riješi 1.692 predmeta iz svih nadležnosti, od čega su riješene 743 ustavne žalbe, što je u odnosu na ukupan broj izjavljenih ustavnih žalbi značajan rezultat. Međutim koliko god bili ažurni, koliko god se trudili i čak kada bi radili 24 časa na dan, ne bi mogli blagovremeno riješiti predmete čiji se broj stalno multiplikuje. U ovoj godini, npr. zaključno sa 31. julom izjavljeno je 680 ustavnih žalbi, što je u odnosu na isti period prošle godine povećanje od 34.92 %, a očekujem da će se trend rasta nastaviti i u narednom periodu.
Pred Ustavnim sudom za dvije godine osporeno 68 zakona
POBJEDA: Kako komentarišete to što se u parlamentu, donosi veliki broj zakona, a da se par mjeseci kasnije poslanici obraćaju Ustavnom sudu i traže ocjenu ustavnosti donesenog akta?
LOPIČIĆ: To je činjenica. Pred Ustavnim sudom u zadnje dvije godine osporeno je 68 (novih) zakona i njihovu ocjenu traže kako opozicione političke partije tako i partije koje vrše vlast. Ustavni sud je doveden u situaciju da u odsustvu političkog dijaloga djeluje kao ,,filter“ kroz koji se politički konflikti prevode u ustavno-pravne sporove. U svojoj novijoj praksi Ustavni sud se mnogo puta nalazio u situciji da rješava ustavne sporove koji nijesu „autentično pravni“, odnosno sporove sa većom ili manjom dozom političkih elemenata, pa i sporove o ustavnosti zakona koji su uređivali i najosetljivija politička pitanja. Nesporno je da je Ustavni sud jedini organ u državi kojemu je dopušteno da političku volju podvodi pod pravo, ispitujući je li ta volja usklađena sa zahtjevima koje postavlja Ustav. Uloga Ustavnog suda u rješavanju ovih sporova sastoji i u tome da obezbijedi i „autentično čitanje“ Ustava i da ustavna načela i principe dovede u racionalnu i razumnu vezu sa demokratskim ustavnim poretkom, pogotovo u situacijama kad ustavne norme i stvarnost nijesu u saglasnosti. Međutim, kako god odlučio Ustavni sud će, u ovako podijeljenoj politiičkoj javnosti, zavisno od ishoda spora, biti kriv, poziciji ili opoziciji za donijetu odluku. Politika, u koju spada i zakonodavna odluka mora da poštuje okvire ustava, ona je slobodna samo u okvirima ustavom utvrđenih granica. O toj granici odlučivaće Ustavni sud u svakom konkretnom predmetu, saglasno Ustavu.
