Finansijska kontrola odnosi se na kontrolu nacionalnih sredstava, s jedne, i zaštitu finansijskih interesa i valute EU, s druge strane.
Ovo poglavlje obuhvata četiri oblasti u okviru kojih Crna Gora mora uskladiti svoje zakonodavstvo i praksu: javnu internu finansijsku kontrolu (PIFC), eksternu reviziju, zaštitu finansijskih interesa EU, kao i zaštitu eura od falsifikovanja.
U prve dvije oblasti ne postoji acquis sa kojim bi trebalo harmonizovati domaće zakonodavstvo i praksu, već se od Crne Gore traži da usvoji međunarodne standarde i primijeni najbolje prakse EU.
To nije slučaj sa preostale dvije oblasti – zaštitu finansijskih interesa EU i zaštitu eura od falsifikovanja – za koje postoji precizno definisan acquis.
Javna unutrašnja finansijska kontrola (PIFC) predstavlja koncept i strategiju koju je devedesetih godina prošlog vijeka razvila Evropska komisija kako bi zemljama kandidatima pomogla u razumijevanju i primjeni dobro razvijenog i efikasnog sistema unutrašnjih kontrola u procesu pristupanja Uniji, a istovremeno uticala i na smanjenje korupcije u javnom sektoru i loše finansijsko upravljanje, koje je bilo karakterističko za bivše komunističkim zemlje.
Spoljna revizija javnog sektora jedan je od glavnih instrumenata kojima se jača odgovornost nosilaca javnih ovlašćenja i podiže povjerenje javnosti u javni sektor.
Njen osnovni zadatak je cjelovito i tačno informisanje građana i građanki o tome da li se javna sredstva koriste u skladu s propisima i da li su organi koji upravljaju javnim sredstvima ostvarili ciljeve za koje su budžetom opredijeljena sredstva.
Zaštita finansijskih interesa Unije obuhvata operativnu saradnju država članica, koje moraju biti sposobne djelotvorno sarađivati s Kancelarijom Evropske komisije za borbu protiv prevara i nepravilnosti (OLAF) i prijavljivati slučajeve u kojima se sumnja na nepravilnosti i na prevaru u korišćenju sredstava Unije.
Cilj reformi u ovoj oblasti je osigurati zaštitu sredstava EU na isti način kao i u slučaju nacionalnih, javnih sredstava.
Zaštita eura od falsifikovanja označava obavezu institucija države da povlače krivotvorene novčanice i kovanice iz opticaja kao i uspostavljanje sistema djelotvornih organa i jasnih procedura za zaštitu od falsifikovanja.
Crna Gora je još uvijek u ranoj fazi primjene sistema javne interne finansijske kontrole (PIFC).
Napori u ovoj oblasti počeli su usvajanjem Strategije za razvoj PIFC-a 2007. i Zakona o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru 2008.
Važan korak je bilo i osnivanje posebnog sektora u Ministarstvu finansija – Centralne jednice za harmonizaciju, koja služi kao pokretač i koordinator cjelokupnog procesa.
Uslijedilo je usvajanje niza neophodnih podzakonskih akata nakon čega se može utvrditi da je regulatorni okvir u najvećem dijelu uspostavljen. Sasvim je drugačija slika kada je riječ o sprovođenju usvojene legislative, jer je Crna Gora trenutno na samom početku uspostavljanja sistema unutrašnjih kontrola.
U oblasti eksterne revizije, Državna revizorska institucija (DRI) samostalan je i vrhovni organ državne revizije, a ustanovljena je donošenjem Zakona o državnoj revizorskoj instituciji, u aprilu 2004, kao institucionalna, eksterna, nezavisna, stručna i objektivna kontrola trošenja budžetskih sredstava i upravljanja državnom imovinom u Crnoj Gori.
Broj revizija iz godine u godinu se povećava, uz postepeno povećanje kapaciteta DRI i sprovođenje novih, zahtjevnijih vrsta revizija.
DRI je pripremila Strateški plan razvoja za period od pet godina u kojem su naznačeni problemi u dosadašnjem radu, mjere za njihovo prevazilaženje i razvojni ciljevi DRI.
Eksterna revizija u Crnoj Gori još uvijek nije u potpunosti usklađena sa međunarodnim standardima. Najveći problem kada je riječ o ustrojstvu državne revizije predstavlja finansijska nezavisnost DRI, u dijelu planiranja i upravljanja sredstvima neophodnim za rad institucije.
U trenutnom zakonskom okviru, izvršna vlast ima mogućnost da vrši korekcije plana budžeta DRI koji priprema Senat i na taj način utiče na nezavisnost institucije.
Tako je prilikom usvajanja budžeta za 2012, Ministarstvo finansija smanjilo početni plan budžeta DRI za više od 20 procenata.
Ključni problem eksterne revizije, koji je usko povezan sa pitanjem finansijske nezavisnosti, su i slabi kapaciteti DRI u revizorskom kadru i činjenica da je tek oko 30 procenata sistematizovanih revizorskih radnih mjesta popunjeno, dok se u posljednje vrijeme bilježi i odliv kadra.
Imajući u vidu da je izmjenama Zakona o finansiranju političkih partija DRI dobila revizije finansijskih iskaza političkih partija kao dio seta obaveznih revizija na godišnjem nivou, problem kapaciteta DRI da odgovori na sve zadatke u oblasti eksterne revizije dobija na značaju.
U oblasti zaštite finansijskih interesa EU i zaštite eura od falsifikovanja, tek predstoje koraci u usklađivanju sa Konvencijom o zaštiti finansijskih interesa i njenim protokolima.
Uspostavljanje administrativne saradnje sa OLAF-om i postojanje djelotvorne službe za borbu protiv prevara su, takođe, izazovi na kojima tek treba raditi. Krupan zadatak pred crnogorskom administracijom je i formiranja mreže organa i službi zaduženih za borbu protiv prevara i falsifikovanja eura.
Konačno, potrebno je da postoje pravne i administrativne odredbe kako bi garantovale efikasnu zaštitu eura od falsifikovanja. Postojeći crnogorski propisi pokrivaju zaštitu eura od falsifikovanja, ali samo u određenoj mjeri, te je potrebno dalje usklađivanje sa acquis-em koji definiše mjere zaštite, posebno u pogledu Krivičnog zakonika.
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) u oblasti interne kontrole i eksterne revizije dosta uopšteno predviđa tek saradnju između Crne Gore i Zajednice koja će se fokusirati na razvoj transparentne, efikasne i ekonomične javne interne finansijske kontrole i nezavisnih sistema eksterne revizije u Crnoj Gori.
Kada je riječ o falsifikovanju valute, Crna Gora se obavezala da će tijesno sarađivati s Evropskom zajednicom u borbi protiv krivotvorenja novčanica i kovanica, i suzbijati i kažnjavati svako krivotvorenje novčanica i kovanica koje se može pojaviti na njenoj teritoriji.
Na nivou prevencije, Crna Gora mora obezbijediti sprovođenje mjera ekvivalentnih mjerama definisanim relevantnim zakonodavstvom Zajednice, kao i da se pridržava svih međunarodnih konvencija iz ove pravne oblasti.
Crna Gora može dobiti podršku Zajednice u dijelu razmjene, pružanja pomoći i obuke u oblasti zaštite od krivotvorenja valute.
Kriterijumi Evropske komisije kada je u pitanju PIFC i zatvaranje pregovora svode se na sprovođenje usvojene legislative i postojanje djelotvornog sistema unutrašnjih finansijskih kontrola.
Kako su sve budžetske jedinice u obavezi da na jedan od zakonom predviđenih načina obezbijede funkcionisanje sistema unutrašnjih kontrola, pred Crnom Gorom je ogroman zadatak prenošenja regulative u praksu i uspostavljanja sistema koji će davati rezultate.
Prvi i najzahtjevniji korak je popunjavanje nedostajućeg obučenog kadra i kontinuirane obuke, kada je riječ o unutrašnjim revizorima i u slučaju menadžera za finansijsko upravljanje i kontrolu.
Za eksternu reviziji, preduslov za uspješno okončanje pregovora su obezbjeđenje finansijske nezavisnosti i svođenje upliva izvršne vlasti na budžet DRI na najmanju moguću mjeru.
Tako će se posredno omogućiti i rješavanje drugog velikog problema DRI – nedostatka administrativnih kapaciteta za veći revizioni obuhvat i naprednije vrste revizije. Osim ovih, ustavno rješenje pitanja funkcionalnog imuniteta članova Senata DRI i značajniji naglasak na praćenju izvršenja preporuka iz izvještaja o reviziji biće važne teme prilikom razmatranja napretka u ovom poglavlju.
U oblastima zaštite finansijskih interesa EU i borbe protiv falsifikovanja eura predstoje značajni koraci kako bi se zadovoljili kriterijumi EU, a sama Evropska komisija je upozorila da je u njima napravljen ograničen napredak.
Uspostavljanje institucionalnog okvira i ulaganje u mrežu nadležnih službi i njihove istražne kapacitete biće visoko na agendi Evropske komisije prilikom ocjenjivanja budućih napora u ovoj oblasti.
Crna Gora koristi euro kao zakonsko sredstvo plaćanja, što je razlog više da puno usklađivanje sa acquis-em u oblasti zaštite eura od falsifikovanja bude hitan prioritet.
Autor teksta je Marko Sošić istraživač u NVO Institut alternativa. Tekst je objavljen u časopisu Evropski puls
